LA FINANCIACIÓN
DEL TERRORISMO
¿Cuánto dinero movió ETA?
¿De qué forma depredó
la economía del País Vasco?
ETA Y EL MOVIMIENTO
DE LIBERACIÓN NACIONAL VASCO
MIKEL BUESA
La financiación del terrorismo ha sido objeto de pocos estudios detallados que permitan conocer con precisión sus fuentes y evolución.
En este libro, Mikel Buesa aborda esta cuestión en el caso de ETA y el Movimiento de Liberación Nacional Vasco. El autor reconstruye, a partir de información hasta ahora dispersa, los datos que permiten cuantificar los recursos de los que dispuso esta organización terrorista desde 1967, cuando decidió emprender una campaña de asesinatos, hasta 2010, cuando finalizaron sus atentados. En estas páginas, se analizan los rendimientos obtenidos mediante la violencia, tales como atracos, secuestros de personas adineradas, extorsiones a empresarios y robos, así como los logrados a través de las entidades del MLNV mediante la captación de subvenciones públicas, beneficios comerciales y fraude fiscal.
El lector descubrirá que, entre los primeros, los rescates pagados por las familias de los secuestrados jugaron un papel principal, mientras que la extorsión y otras fuentes tuvieron una importancia secundaria. En cuanto a los segundos, destacan los fondos proporcionados por el Gobierno Vasco, siendo menor el papel desempeñado por las demás administraciones, y las ganancias que dejaron los negocios controlados por ETA.
Este libro también examina las deficiencias de la política represiva de la financiación del terrorismo, cuyos resultados fueron exiguos y no impidieron que el conjunto de ETA y el MLNV llegara a contar con más de 440 millones de euros para desplegar su campaña terrorista.
Una obra fundamental para entender las claves económicas del terrorismo vasco.
El catedrático estima que la banda terrorista movió unos 440 millones de euros entre los años 1967 y 2010 y que mantuvo a unos 8.000 militantes
La concienzuda investigación ha terminado con la conclusión de que ETA y el MLNV movieron como mínimo 440 millones de euros entre los años 1967 y 2010, periodo que abarca el trabajo. Sus fuentes de financiación más importantes fueron, por este orden, secuestros, extorsiones, atracos y subvenciones a partidos políticos y entidades culturales. El entramado dio de comer durante estos años a los militantes de ETA, unos 8.000, según Buesa.
El catedrático explica que los alrededor de cuarenta secuestros que realizó ETA en estos años supusieron más de la mitad de su financiación:
«Decayeron en los años 90 por la presión popular. La campaña del lazo azul desencadenada tras la captura de Julio Iglesias Zamora fue clave, aunque los secuestros no desaparecieron hasta el que acabó con el asesinato de Miguel Ángel Blanco. Este último no fue un secuestro económico, sino político».
Las cantidades que se pagaron por los secuestros han estado ampliamente documentadas por los periódicos. Como ejemplo se puede poner que por Javier Ybarra, expresidente de El Correo y el Diario Vasco, y exalcalde de Bilbao, se pidieron 1.000 millones de pesetas en el año 1977. «La familia no pudo reunir el dinero y fue asesinado», recuerda Buesa.
El catedrático explica que ETA intensificó su campaña de extorsiones cuando se derrumbaron las subvenciones. Diferencia entre quienes fueron secuestrados y estuvieron en peligro inminente de muerte y los que fueron extorsionados y no lo estaban. Aclara que el 88 % de los extorsionados nunca pagó: «Asumieron el riesgo. Hubo algún asesinato. Otros iban al sur de Francia a negociar rebajas o pagos a plazos», explica.
Los atracos fueron la tercera fuente de financiación, importante en la década de los 70: robaban explosivos y armas para atentados.
Otra parte de la financiación provino de las subvenciones a partidos políticos y a entidades culturales que promocionaban el euskera (prensa, libros…). Buesa aclara que las subvenciones no son ilegales, pero se dan mirando para otro lado. Las considera un «pseudopatrocinio». Lamenta que todas las Administraciones Públicas hayan financiado el terrorismo, con un protagonismo destacado del Gobierno Vasco, que afirma que lo ha hecho en un 60 % de los casos. Sobre las subvenciones electorales a Batasuna, señala que «Felipe González se las negó, al igual que Aznar y Zapatero. Al final el Gobierno las pagó al Tribunal Supremo cuando liquidó Batasuna».
Buesa también habla del negocio de las alrededor de cien herriko tabernas que estima vinculadas con ETA. Calcula que recaudaron unos 60 millones de euros en el periodo estudiado y que lo emplearon en financiar el terrorismo. La Fiscalía no pudo actuar contra sus propietarias, que eran asociaciones culturales diferentes, y liquidarlas.
Buesa no ha podido estudiar si se ha trasladado dinero a Bildu. Sabe que entre 2000 y 2010 ETA recaudó 33 millones, y que sus gastos no fueron más de 15-16 millones.
«¿Dónde han quedado los 17-18 millones que faltan? Alguien debería investigarlo», sostiene.
Los gastos iban menguando, entre otros motivos, porque los militantes cada vez estaban menos tiempo en ETA. Al principio aguantaban tres años, y en la década de los 2000 ya no llegaban al año. Buesa explica además que mantener una organización terrorista no cuesta mucho dinero: «Es una forma de guerra barata. No requiere de una gran cantidad de dinero, sino de voluntad de matar. Solo hay una organización terrorista con un presupuesto elevado: Hezbolá».
La huella de ETA en Bildu no queda demostrada más allá de la noticia de la presencia de exetarras en las listas electorales, el nombramiento de dos alcaldes condenados por colaboración con la banda y de concejales que también estuvieron relacionados con ellos. En el libro, Buesa busca mostrar la verdad económica del terrorismo, y parte de esa realidad es el impacto dañino que tuvo sobre la economía vasca. Aunque el consejero de Economía del Gobierno Vasco, Pedro María Azpiazu, dijo hace poco que el terrorismo fue doloroso para el País Vasco pero no influyó en su economía, Mikel Buesa demuestra que «es falso. La economía vasca pasó de crecer un 7,5 % respecto al PIB español en el año 1975 a hacerlo un 5,3 % cuando acabó ETA. Ese 5,3 % era el mismo crecimiento que tenía la región en el año 1955».
El País Vasco dejó de recibir población en esos años, y Buesa estima que se fueron de allí entre 100.000 y 125.000 empresarios en esos años. Afortunadamente aquello se acabó, y lo ideal sería poner los medios para que no vuelva a repetirse.
FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO
La financiación es, según se dice, el alma del terrorismo. Sin embargo, su estudio adolece de importantes lagunas, en especial por lo que respecta a los cambios que experimenta a lo largo del tiempo. Este artículo se centra en esa dinámica y en sus factores determinantes, tomando en consideración los casos de ETA en España y de las FARC en Colombia, así como la yihad terrorista ejemplificada en el Estado Islámico.
El trabajo muestra que la del terrorismo es una economía depredadora que se basa en fuentes legales e ilegales que cambian con el tiempo y cuya composición depende de las necesidades financieras de las organizaciones terroristas, las oportunidades existentes sobre el terreno y factores políticos. Se comprueba que existe una relación estrecha entre la financiación y la capacidad de esas organizaciones para encuadrar militantes armados y desarrollar campañas de atentados. Finalmente, se muestra que, en las tareas de obtención de recursos, juegan un papel relevante tanto los elementos armados de la organización como los que se encuadran en las entidades de su entorno político y civil.
1 Introducción
Economía de la guerra terrorista
El terrorismo es una actividad de naturaleza política y revolucionaria —dado que las organizaciones que lo practican tienen como objetivo trastocar el orden social, bien para establecer una nación independiente, bien para someter a la sociedad a los dictados de una ideología o una religión— que se desarrolla mediante el ejercicio de la violencia en razón, sobre todo, de la asimetría que se constata entre quienes lo ejercen y las fuerzas de seguridad y defensa de los países a los que ataca. Menachem Begin —el que fue dirigente del Irgún, en Israel, antes de la independencia— lo señaló con nitidez meridiana en sus memorias de aquella etapa de su vida cuando dijo que, debido a la fortaleza del ejército británico, la del Irgún solo podía ser «una lucha política desarrollada con medios militares» (Begin, 2008).
Desde esta perspectiva, el terrorismo puede ser concebido como una forma de guerra, pues se trata de «la continuación del tráfico político con otros medios» —tal como la definió su teórico moderno más destacado, el general Carl von Clausewitz (1832, 31)—, cuya principal singularidad viene dada por el hecho de la limitación de sus acciones armadas, pues éstas no se diseñan con vistas a «la aniquilación de las fuerzas armadas enemigas» (ibidem, 35), sino al logro del desistimiento de la sociedad —y de su Gobierno— frente a las pretensiones de dominación de dichas organizaciones. Es, por ello, una guerra de baja intensidad orientada sobre todo hacia objetivos civiles —a los que ataca por su valor simbólico o propagandístico, sin atenerse a ningún tipo de reglas— que se realiza preferentemente con armamento ligero, fácil de adquirir en los mercados clandestinos y de financiar con medios relativamente modestos.
Las diferencias entre la guerra moderna y la guerra terrorista son notorias, tal como muestra el Cuadro 1, en cuyo detalle no entraré por haberlo hecho en otro lugar (Buesa, 2010), aunque sí me detendré en la última de sus líneas, referida a la economía.Desde esta perspectiva, lo característico del terrorismo es que se fundamenta sobre un modelo de depredación de recursos para poder sostener el esfuerzo bélico. Ello es posible porque este último es, por lo general, de una dimensión reducida, de manera que no son necesarios demasiados recursos para mantenerlo.
La guerra terrorista es, en este sentido, una guerra barata, tal como muestran las diferentes estimaciones de que se dispone con respecto a organizaciones concretas, cuyo coste anual se ubica generalmente en las decenas o los centenares de miles de euros o dólares1. No obstante, conviene añadir que nuestros conocimientos sobre las finanzas terroristas son casi siempre fragmentarios y se basan en fuentes limitadas que no ofrecen una contabilización completa de los ingresos y gastos de dichas organizaciones2.
La economía sobre la que se fundamenta la guerra terrorista es el contrapunto de la que se corresponde con la guerra moderna. Ésta se basa en una movilización de recursos destinados a generar los bienes y servicios que consume la preparación y ejecución de las acciones bélicas y contribuye así a sostener la base productiva nacional, mientras que aquella se basa en el expolio o la rapiña de los bienes que se encuentran sobre el territorio en el que actúa, destruyendo su capacidad productiva. Ello es coherente con el objetivo de movilización política que tiene la guerra terrorista, pues su logro se fundamenta en la extensión del miedo, lo que es compatible con la destrucción del capital humano —a través, por ejemplo, del desplazamiento de una población a la que se roban sus propiedades o de la limpieza étnica e ideológica—, de las infraestructuras y el capital privado, así como con los ataques sistemáticos a objetivos civiles para generar inseguridad.
Sin embargo, tal depredación tiene también sus límites, pues las organizaciones terroristas tienen que evitar dañar los bienes del segmento de la población en cuyo nombre actúan y del que obtienen tanto su apoyo político como sus militantes (Reinares, 1998). Señalemos adicionalmente que, aunque para dichas organizaciones el territorio controlado no es irrelevante, su geografía es generalmente variable, adaptada al curso de la guerra y, por tanto, supeditada a la necesidad estratégica de prolongar el conflicto. Por ello, no es posible asentar sobre él una actividad productiva permanente orientada al sostenimiento del esfuerzo bélico y resulta preferible el aprovechamiento oportunista de sus recursos, toda vez que ese esfuerzo es, como ya se ha señalado, relativamente pequeño.
2. Las fuentes de financiación del terrorismo y sus condicionantes
Después de que, tras los atentados de Al Qaeda en Estados Unidos el 11 de septiembre de 2011, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas adoptara la decisión de declarar ilícita la financiación del terrorismo e instara a los Estados miembros a incorporar este asunto en su legislación penal, ha proliferado la literatura académica sobre él3. Los estudios disponibles se ubican generalmente en el terreno descriptivo con referencia a casos concretos, empleando fuentes muy diversas, entre las que predominan las de carácter periodístico, aunque también se citan informes de inteligencia o policiales, casi siempre filtrados a la prensa.
Es importante tener en cuenta que no se dispone de ninguna fuente que recopile sistemáticamente la información disponible acerca de los recursos utilizados por las organizaciones terroristas, lo que contrasta con los grandes avances que, por el contrario, ha experimentado la elaboración de datos acerca de los atentados cometidos por ellas, sus circunstancias tácticas y sus consecuencias en términos de victimación4.
Además, los Gobiernos nacionales no emplean los resultados de sus investigaciones policiales o de inteligencia para desarrollar una aproximación a las dimensiones económicas de la financiación terrorista, elaborando series anuales de datos, siendo excepcionales los casos en los que se dispone de este tipo de fuentes, como se verá más adelante. Y otro tanto ocurre con los organismos policiales internacionales, incluso cuando, como es el caso de Europol, publican informes anuales sobre el terrorismo5. Una de las principales consecuencias de esta situación es que, para casi todas las organizaciones armadas, solo se dispone de un esbozo de su financiación, siendo muy pocos los casos en los que se conoce su evolución temporal con un mínimo detalle.
El enorme esfuerzo empírico que se ha desplegado durante la última década y media en esta materia —en el que no son infrecuentes las reiteraciones de tópicos asentados cuyo fundamento documental es más bien débil y a veces puramente especulativo (Romaniuk, 2015, 10)— no ha ido más allá de establecer que los terroristas necesitan dinero para su actividad violenta de la misma manera que cualquier otro tipo de organización delictiva. Más aún, no se han encontrado diferencias sustanciales entre aquellos y éstas, de forma que, como destaca Romaniuk (2015, 9), «la actividad financiera terrorista es menos distintiva de lo que se pensaba» y solo puede identificarse por su finalidad, pero no por el tipo de transacciones en las que se concreta. Ello hace extraordinariamente compleja la represión del delito de financiación del terrorismo.
Con base en los estudios disponibles se han avanzado algunos catálogos de fuentes de financiación empleadas por las organizaciones terroristas (Vittori, 2011), así como algunas tipologías para clasificarlas. Entre estas últimas, la que alcanza un mayor grado de generalidad es la propuesta por Freeman (2012), quien distingue los cuatro grupos siguientes (Esquema 1):
● En primer lugar, el patrocinio estatal. Esta fuente de recursos fue muy frecuente predominantemente en el período de la Guerra Fría, cuando varios Estados armaron y financiaron a grupos terroristas para alimentar las tensiones internas de sus enemigos o rivales. Tras la caída del Muro de Berlín muchos de esos patrocinios, aunque no todos, cesaron, y las organizaciones terroristas que pervivieron o las que se formaron después experimentaron un proceso de «privatización» en cuanto a la base de sus recursos financieros.
● Un segundo tipo de fuentes de financiación es el que se deriva del ejercicio de actividades ilegales por parte de las organizaciones terroristas. Cabe aquí una multiplicidad de elementos, dependiendo de las oportunidades, idiosincrasia y base territorial de esas organizaciones como son el robo, las amenazas y el secuestro extorsivo, el contrabando, los tráficos ilegales de mercancías valiosas, tabaco y drogas, la falsificación de tarjetas de crédito, la imposición forzada de servicios de protección, la venta de documentos de identidad falsificados y la explotación de redes de inmigración irregular.
● Hay también, en tercer lugar, actividades legales o de apariencia legal que se desarrollan en forma de empresas o negocios destinados a obtener una rentabilidad de la que extraer recursos para el sostenimiento de las organizaciones terroristas, así como a emplear a excombatientes o a militantes en activo, y también ocasionalmente al blanqueo de dinero. A veces se emplean como infraestructuras para el desarrollo de las acciones armadas.
● Finalmente, debe mencionarse el apoyo popular que se expresa bajo la forma de cuotas de afiliación a entidades vinculadas con las organizaciones terroristas y donaciones directas o indirectas —a través, por ejemplo, de instituciones de caridad o de asociaciones de emigrantes— hacia ellas.
En el Esquema 1 se reflejan también los factores que, de acuerdo con la propuesta de Freeman (2012), determinan el mix de fuentes de financiación para cada una de las organizaciones terroristas.
Este autor propone la consideración de seis criterios condicionantes que, de manera combinada, podrían explicar la singularidad de cada caso y, por tanto, también la variedad de formas con la que se resuelve en el mundo real la obtención de recursos por las organizaciones terroristas. Son los siguientes:
● En primer lugar, la cantidad. Las organizaciones terroristas requieren una determinada cantidad de recursos cuya dimensión dependerá de sus fines políticos, su capacidad de movilización para encuadrar militantes, sus necesidades de infraestructura y armamento, y el desarrollo de sus actividades ideológicas, de propaganda y de atención social dirigidas a su población de referencia. Esa cantidad será siempre limitada, tal como se evidencia en el hecho de que la guerra terrorista sea, incluso en los casos más extremos, barata y, por ello, no se puede atribuir a los grupos terroristas un comportamiento maximizador similar al que caracteriza a otras organizaciones delictivas, pues no buscan obtener el mayor rendimiento posible de sus «acciones económicas», sino tan solo el que cubre sus necesidades operativas6.
● Un segundo criterio se refiere a la legitimidad de las fuentes de financiación. Dada la naturaleza política de las organizaciones terroristas, todas sus acciones, incluidas las económicas, buscarán legitimar sus opciones ante la sociedad o población en cuyo nombre actúan. Ello significa que los métodos de recaudación de fondos que sean vistos por ésta como ilegítimos no podrán utilizarse, como ocurre a veces con el narcotráfico o el secuestro.
● El tercer criterio se refiere a la seguridad y alude a los riesgos que asumen las organizaciones terroristas para obtener recursos, que dependerán de la naturaleza de las fuentes de financiación y de las facilidades que ofrezcan a las fuerzas de seguridad del Estado para obtener información sobre aquellas.
● Está, en cuarto lugar, la fiabilidad de las fuentes de financiación. Las organizaciones terroristas tratarán de explotar aquellas que sean predecibles y ofrezcan un flujo regular de recursos, e intentarán apartarse de las sujetas a fluctuaciones aleatorias o a casuísticas de difícil conocimiento.
● Otro criterio, el quinto, alude a la simplicidad. Los métodos de obtención de recursos que sean sencillos, necesiten un esfuerzo pequeño y conlleven un coste reducido serán siempre preferibles a los que requieran una alta cualificación, una operativa compleja o tengan un coste elevado.
● Y finalmente, está el control. Las organizaciones terroristas, debido a su naturaleza política y a sus necesidades de operar en la clandestinidad, tratarán de controlar al máximo sus fuentes de recursos.
Teniendo en cuenta la variedad de las posibles fuentes de recursos a las que pueden acudir las organizaciones terroristas y la multiplicidad de criterios con los que, finalmente, se determinará el mix de aquellas, cabe esperar que la financiación del terrorismo se resuelva de una forma singular en cada caso e, incluso, que esa forma sea cambiante con el tiempo. Ello conllevará una extraordinaria complejidad en la realidad empírica de este asunto y, por tanto, una enorme dificultad para identificar cualquier tipo de operaciones, en términos abstractos, con el terrorismo. Esto solo será factible en términos concretos, de modo que lo que en unos casos es financiación del terrorismo puede no serlo en otros. Mi propósito en lo que sigue es mostrar esta diversidad de modelos de financiación a partir de los resultados de la investigación de unas pocas organizaciones o de algún tipo específico de actividades.
3. La financiación de ETA
He estudiado la financiación de Euskadi ta Askatasuna (ETA), la organización surgida en el País Vasco a finales de la década de 1950 que desarrolló su campaña terrorista entre 1968 y 2010, en sendos trabajos complementarios cuyos resultados —expresados en euros de 2010— utilizaré en las páginas que siguen7. Los datos que se muestran proceden, en todos los casos, de fuentes públicas, principalmente periodísticas y bibliográficas, que se han ido recopilando a lo largo de más de una década. Esas fuentes se hacen eco de la documentación incautada por las fuerzas de seguridad a ETA, haya sido utilizada o no en sumarios judiciales. Se trata de datos dispersos que ha sido necesario sistematizar, ordenar y expresar a precios constantes, para lo que se ha empleado el deflactor del PIB.
La cobertura temporal de esas fuentes arranca del año 1978, recién estrenada la democracia en España, y termina en 2010, fecha en la que ETA dejó de cometer atentados, aunque no declaró el cese de sus actividades armadas hasta un año más tarde. Sin embargo, las lagunas en la información son muy importantes hasta el comienzo de la década de 1990, pues con anterioridad a ella se ha carecido de fuentes que sobre los recursos obtenidos por el conjunto de las organizaciones formales —partidos políticos, asociaciones, fundaciones y empresas— e informales — coordinadoras, grupos alegales— han formado parte del entorno político de la banda terrorista y han estado controladas por ella8. En consecuencia, nuestro conocimiento sobre la financiación de ETA es mucho más completo desde 1992 que antes de este año.
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1 Una reciente estimación de los ingresos de las principales organizaciones terroristas del mundo, publicada por la revista Forbes en su edición israelí de noviembre de 2014, establece el siguiente ranking (en millones de euros anuales): Estado Islámico (IS): 1.600; Hamás: 800; FARC: 430; Hezbolá: 400; Talibanes: 321; Al Qaeda: 120; Lashkar-eTaiba: 64; Al Shabab: 64; IRA Auténtico: 40; Boko Haram: 20. Con una perspectiva histórica más amplia, FREEMAN (2012) reúne las cifras estimadas en diversos estudios para las décadas de 1990 y 2000, que oscilan entre los 15.000.000 de dólares del IRA Provisional y los 1.000 millones de las FARC colombianas.
2 Alguna autora, como RACHEL EHRENFELD (2005) aprovecha esta circunstancia para enfatizar en todo lo contrario, señalando que «el coste total de mantenimiento de la red global del terror islamista se estima en miles de millones de dólares» (p. 2), aunque su apreciación parece exagerada. Véase, para una discusión acerca del carácter incompleto del conocimiento sobre las finanzas terroristas, el trabajo de ROMANIUK (2015), del que procede la cita anterior.
3 Veáse PRICE (2013) para una recopilación amplia de los estudios disponibles en la que se contienen varios centenares de referencias.
4 Las dos principales bases de datos internacionales son las siguientes: International Terrorism: Attributes of Terrorist Events (ITERATE), sostenida por la Duke University y Global Terrorism Database (GTD), mantenida por el National Consortium for the Study of Terrorism and Responses to Terrorism (START) en la Universidad de Maryland. Con menor amplitud, en Estados Unidos se reúne información tanto por la RAND Corporation como por el National Memorial Institute for the Prevention of Terrorism (MIPT) de Oklahoma, financiado por el US Department of Homeland Security. Para los países europeos se dispone de Terrorism in Western Europe: Event Data (TWEED), desarrollada por el profesor Jan Oskar Engene en la Universidad de Bergen. Véase, para una consideración metodológica sobre todas ellas, ENDERS, SANDLER y GAIBULLOEV (2011). Existen también bases de datos nacionales, como es el caso, para España, de la que mantiene sobre el terrorismo yihadista el Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI) de la Universidad de Granada. 5 Véanse los informes anuales de Europol que llevan por título TE-SAT (año). EU Terrorism Situation and Trend Report.
6 Mi planteamiento es discrepante en este punto del de FREEMAN (2012), pues este autor afirma que «las organizaciones terroristas quieren tanto dinero como sea posible» (p. 10), atribuyéndoles así un sentido maximizador.
7 BUESA (2011) y BUESA y BAUMERT (2012).
8 BUESA y BAUMERT (2012). En la página 6 puede encontrar el lector una relación completa de esas organizaciones.
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